Er beskyttelsen af urørt skov god nok?

Biodiversitet Beskyttelsen af statsejet urørt skov ligger alene i, at arealerne er angivet som urørt skov i Naturstyrelsens driftsplaner. Der ikke er lovgivning, som beskytter skovene mod hugst eller anden drift.

Baaner1211

Arealerne med aftaler om urørt skov er ikke altid skov. Her er der indgået aftale om urørt skov på et areal med beskyttet hede i Åsted Ådal i Vendsyssel.

© Lasse Baaner
Momentum+

Arealer med urørt skov er afgørende for at bevare den biodiversitet, der er knyttet til skovøkosystemer. To tredjedele af Danmarks artsrigdom er knyttet til skovene, og skovene udgør således et vigtigt habitat for størstedelen af de danske svampe-, plante- og dyrearter. Derfor er urørt skov et centralt virkemiddel i regeringens natur- og biodiversitetspakke.

Det danske samfund har allerede investeret mange millioner i at sikre urørt skov, både på statslige, kommunale og private arealer.

Det første store udlæg af urørt skov skete i 1990’erne som en del af det, der dengang blev kaldt naturskovsstrategien. Her blev der udlagt både statslige og private arealer med urørt skov.

Ud fra et samfundsmæssigt perspektiv bliver de arealer, vi har lagt urørt, mere og mere værdifulde. Fx forventes gamle urørte skove med tiden at være mere naturmæssigt værdifulde end yngre skove.

Over tid må man også forvente, at der kan opbygges en betydelig vedmasse på de urørte skovarealer, som potentielt ville kunne udnyttes kommercielt, hvis beskyttelsen af arealerne ikke er effektiv.

Det kan derfor overraske, at der ikke er nogen lovgivning, der beskytter kommunalt og statsejet urørt skov mod hugst eller anden drift.

Beskyttelsen af statsejet urørt skov ligger alene i, at arealerne er angivet som urørt skov i Naturstyrelsens driftsplaner. Der er tale om administrative dispositioner på baggrund af politiske aftaler. Det betyder i princippet, at de statslige arealer med urørt skov kan overgå til anden  anvendelse, såfremt miljøministeren beslutter det.

De private arealer med urørt skov er beskyttet af aftaler mellem skovejeren og samfundet. Disse aftaler er typisk tinglyst som servitutter eller deklarationer på ejendommen, men selv her kan der sættes spørgsmålstegn ved, om beskyttelsen er tilstrækkelig effektiv.

Gamle aftaler om privat urørt skov

Grundlaget for de tinglyste deklarationer har været skovlovens skiftende regler. De første deklarationer er indgået efter 1989-lovens regler, mens en stor del af aftalerne er indgået, efter at 1989-loven blev ændret i 1996, og senere da vi fik en helt ny skovlov i 2004.

Hverken før eller efter 1996-ændringen af 1989-loven var hjemmelsgrundlaget for deklarationer om urørt skov særligt klart.

Baaner1213

Mange arealer med urørt skov er stadig relativt ensartede. Bøgebevoksningen her ved Lyngså har været underlagt en aftale om urørt skov siden 2002.

© Lasse Baaner

Vi har gennemgået 25 deklarationer fra perioden 1992-2016, og vores gennemgang viser, at det er almindeligt, at de ældre ’urørt skov-servitutter’ er tinglyst med respekt for de på ejendommen hvilende servitutter og panthæftelser – både før og efter lovændringen i 1996.

Man har altså dengang anset det for en rådighedsindskrænkning, der skulle vurderes på et privatretligt grundlag.

Når en servitut må vurderes på et privatretligt grundlag, betyder det, at den kan bortfalde på en tvangsauktion. Reglerne er komplicerede, men det kan ske, hvis det højeste bud på auktionen ikke fuldt ud dækker alle de lån, der ligger før servitutten i prioritetsrækken.

Den slags situationer vil formentlig sjældent opstå, men det skete faktisk i en sag fra 1930  vedrørende Ørslevkloster, hvor der efter bygningsfredningsloven var blevet udbetalt et tilskud til gengæld for en tinglyst deklaration om bygningsfredning.

Her kom retten frem til, at deklarationen udgjorde en frivillig overenskomst – helt ligesom urørt skov-aftalerne – og derfor kunne bortfalde ved tvangsauktion over ejendommen efter de almindelige privatretlige regler. Det samme kan i princippet ske for de ældre aftaler om urørt skov.

For aftaler indgået efter 2004-loven er situationen anderledes. Her må tinglysning anses for en ordensforskrift, og aftalerne om urørt skov går (i kraft af skovlovens § 40, stk. 2) forud for andre hæftelser og byrder på ejendommen. Disse aftaler kan formentlig ikke bortfalde ved en eventuel tvangsauktion.

Håndhævelse af ældre aftaler

Det forhold, at beskyttelsen af private arealer med aftaler om urørt skov er bygget op om et privatretligt instrument, påvirker mulighederne for at håndhæve forpligtelsen til at holde skoven urørt.

Det gælder både i forhold til de skovejere, der har indgået aftalerne med skovlovsmyndigheden, og de skovejere, der blot har købt en ejendom med en eksisterende tinglyst aftale.

Arealerne med urørt skov bør sikres bedre. Vi anbefaler, at der indføres en bestemmelse i skovloven, der beskytter konkrete, geografisk angivne arealer.

Skovlovsmyndigheden må som påtaleberettiget i henhold til deklarationerne håndhæve dem civilretligt – en proces, der er vanskeligere end den almindelige administrative håndhævelse, som myndighederne normalt bruger.

En del ’urørt skov-servitutter’ indeholder krav om tilbagebetaling af det medtagede tilskud, hvis de ikke overholdes, mens andre ikke gør.

I en del af dem er tilbagebetaling af tilskuddet med tillæg af renter formuleret som et alternativ til lovliggørelse. Den slags bestemmelser giver reelt skovejeren god mulighed for at frigøre sig for forpligtelsen til at lade skovstykket ligge urørt ved at ’betale sig fra det’. Alt efter vedmassen på arealet kan der således være en potentiel økonomisk gevinst ved at komme ud af aftalen.

Skovlovens straffebestemmelser for overtrædelse af urørt skov-deklarationerne er heller ikke hensigtsmæssige.

Normalt kan overtrædelse af skovlovens regler straffes med bøde, men den gældende skovlov indeholder ikke hjemmel til at pålægge bøder for overtrædelse af deklarationer eller vilkår i afgørelser indgået efter 1989-og 1996-loven.

I de fleste overtrædelsessituationer er den manglende bødestraf for overholdelse af vilkår i tidligere afgørelser ikke noget problem. Her giver skovlovsmyndigheden blot påbud om overholdelse af vilkårene i den tidligere afgørelse, og herefter kan den manglende efterlevelse af påbuddet straffes med bøde.

Men med aftaler om urørt skov forholder det sig anderledes. Værdien af den urørte skov ligger netop i, at den er urørt gennem længere tid.

I tilfælde af skovning af arealer med urørt skov vil et efterfølgende påbud om ophør med skovningsaktiviteter på arealet være et ringe forsvar for de naturværdier, der er søgt sikret ved et permanent udlæg af arealerne til urørt skov.

Skovloven indeholder desuden kun hjemmel til at påbyde ophør med ulovlige aktiviteter og forhold. Der er ikke i den gældende skovlov hjemmel til at påbyde genopretning af skade på skovnatur.

Håndhævelsesreglerne virker altså ikke effektive. Heroverfor står dog, at alvorlige overtrædelser formentlig er sjældne.

Baaner1212web

De fleste aftaler om urørt skov forhindrer ikke indsamling af svampe. Her er det svovlporesvamp, der vokser på et døende bøgetræ i Bøgsted Plantage.

© Lasse Baaner

Ved vores besøg på arealer med tinglyste aftaler om urørt skov har vi kun set få tilfælde af fjernelse af træ, bevoksningsregulerende tiltag og rydninger med karakter af naturpleje, men ikke tegn på egentlig skovdrift på de servitutbelagte arealer.

Offentlighed og klageadgang

Når det gælder mindre fravigelser fra den tinglyste aftale, indebærer den privatretlige konstruktion, at dispensationer mv. til indgreb på arealer med tinglyste aftaler om urørt skov kan gives formløst af Miljøstyrelsen.

Det ser ud til, at Miljøstyrelsen ikke anser det som nødvendigt samtidig at træffe en afgørelse efter skovlovens regler, der giver klageadgang for skovejeren og de klageberettigede grønne organisationer.

Det forhold, at Miljøstyrelsen har mulighed for som eneste påtaleberettiget at give dispensationer til indgreb i urørt skov (uden at følge de almindelige regler om orientering og klageadgang for ejeren samt de klageberettigede organisationer), synes vi, er kritisabelt ud fra et åbenheds- og retssikkerhedsperspektiv.

Usikkerhed om arealerne

I 2001 gennemførte den daværende Skov- og Naturstyrelse en opgørelse over det samlede areal med deklarationer om urørt skov fra 1992 til 1999 og det samlede udbetalte kompensationsløb.

Opgørelsen viste, at der fra 1992 til 1999 var udlagt 1.454 ha privat urørt skov. I 2004 oplyste den daværende miljøminister i et svar til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg tilsvarende, at der var iværksat aftaler om urørt skov på 1.500 ha i private skove.

Der er ingen retsregler, der beskytter de statslige og kommunale udlæg af urørt skov.

I Naturpakken, som blev vedtaget af regeringen og dens støttepartier i maj 2016, opgjorde Miljø- og Fødevareministeriet det samlede areal af eksisterende privat urørt skov til 2.700 ha. Heri indgik dog formentlig godt 800 ha med fredninger.

De tal, der har ligget til grund for de politiske redegørelser og initiativer, viser sig imidlertid at være stærkt usikre eller fejlbehæftede. Ifølge Miljøstyrelsens nuværende data kommer arealet med aftaler efter skovloven tinglyst i perioden 1992-2016 faktisk kun op på 1.742 ha.

De seneste år er der blevet givet tilsagn til nye, urørte skovarealer. Selv om man tæller dem med, kan der i dag stadig kun dokumenteres godt og vel 1.900 ha privat urørt skov sikret med tinglyste aftaler.

Den vigtighed, som aftalerne med urørt skov har haft ud fra et naturperspektiv, har altså ikke afspejlet sig i skovlovsmyndighedens beskyttelse, registrering og forvaltning af arealerne.

Urørt skov fremadrettet

Vores viden om Danmarks skovnatur bygger i vidt omfang på vores forpligtelser i forbindelse med habitatdirektivet, hvor Danmark hvert sjette år afrapporterer bevaringsstatus for de danske habitatnaturtyper til EU-Kommissionen.

Her vurderes det, at Danmarks ti skovnaturtyper er i den ringeste tilstandskategori på nationalt niveau, nemlig stærkt ugunstig.

Hovedårsagen til den ringe bevaringstilstand er manglen på gamle bevoksninger med store træer, stående og liggende dødt ved i skovene samt delvis mangel på nektar- og pollenressourcer fra blomstrende træer og buske.

En tredjedel af de arter, der er tilknyttet skovnatur, er særligt tilknyttet gamle træer og dødt ved. Set i forhold til hele Danmarks natur er 20-25 pct. af de danske svampe-, plante- og dyrearter således tilknyttet skove med gamle træer og dødt ved.

De største trusler for skovnaturen er forstlig drift med hugst af store træer og udtynding af bevoksninger samt fjernelse af dødt og døende ved. Dertil kommer også afvanding.

Det er derfor, at urørt skov er et centralt element i natur- og biodiversitetspakken.

I natur- og biodiversitetspakken indgår også en gennemgang af den eksisterende lovgivning på natur- og biodiversitetsområdet. I den forbindelse mener vi, at arealerne med urørt skov bør sikres bedre.

Vi anbefaler, at der indføres en bestemmelse i skovloven, der beskytter konkrete, geografisk angivne arealer mod forstlig drift, fjernelse af træ, uhensigtsmæssig ændring af hydrologi samt andre økologiske faktorer.

Denne bestemmelse kunne omfatte de nuværende servitutbelagte aftaler og kunne med fordel indrettes som en generel regulering med et forbud kombineret med en dispensationsbeføjelse samt eventuelt en hjemmel for ministeren til at fastlægge regler på området.

Samlet set ville man med en bestemmelse om urørt skov i skovloven kunne rydde op i virvaret af tinglyste deklarationer og den retlige usikkerhed, der er knyttet til håndhævelsen og fravigelsen af dem.

Der er ingen retsregler, der beskytter de statslige og kommunale udlæg af urørt skov. Vi mener derfor også, der er grundlag for at overveje, om ikke udlæg af statslige og kommunale arealer med urørt skov skulle underlægges den samme nye bestemmelse i skovloven og dermed samme retlige beskyttelse som private arealer.